土地供應緊張 新界棕地達1,579公頃 近三成可發展房屋 棕地發展潛力大解構

本港土地供應不足，社會各界提出多項增加土地供應的措施，發展新界棕地是其中一項，並引起不少討論。本文會從以下幾方面討論這個問題，包括棕地的定義、本港棕地數量，以及現階段適宜發展房屋的棕地等。

甚麼是「棕地」？

所謂「棕地」，一般是指位於新界的某些農地或鄉郊土地，該等土地大多由私人擁有，並已荒廢及改作其他與周邊環境不協調的土地用途，包括貨櫃場、停車場、修車工場、物流作業、鄉郊工場、露天貯物、廢料回收場、建造機械及物料貯存等。這些農地或鄉郊土地大多呈不規則形狀及大小，當中夾雜了不少村落、寮屋、常耕或休耕農地、植被群或山丘等。

棕地的演變可追溯至新界鄉郊土地發展的歷史。新界大部分土地均屬載於集體政府租契（前稱「集體官契」）內由私人持有並被分類為「農地」的「舊批約地段」。

「棕地」的用途？

有關分類是反映1905年訂立集體政府租契時的農耕情況。根據上訴法院於1983年就「生發案」作出的判決，除有關避免從事「發出惡臭或令人厭惡的行業」的條文外，根據集體政府租契批出的地段並沒有土地用途限制。

換句話說，只要發展不包括任何建築物，地段擁有人可以把土地用作農業以外的用途。

新界有1,579公頃棕地

目前新界有1,579公頃的棕地，當中1,414公頃有作業營運，共有7,373個有營運場地，餘下165公頃沒有營運。超過八成棕地是私人擁有。

以面積計算，約75%的有營運的棕地位於新界西北（即1,060公頃），其次為新界東北（佔總面積的23%，即326公頃）、新界東南（佔總面積的1.4%，即20公頃）及新界西南（佔總面積的0.6%，即8公頃）。在行業方面，佔最大面積的行業是一般倉庫/貯物，佔26.8%；其次是建造業，佔26%，物流業佔13.2%，車輛維修及相關行業佔9.7%。

近年棕地發展獲得社會廣泛支持，因不少意見指棕地多鄰近已發展地區，應能盡快釋出發展房屋及其他用途，而且發展棕地既可理順新界鄉郊的土地用途，亦能停止部分棕地作業對環境的持續破壞。但棕地作業者對發展棕地有保留，關注收回棕地後會否有妥善的安置或替代安排，讓作業者能繼續經營及維持生計，有意見建議政府應為受影響的棕地作業者提供財政支援。

450公頃有發展公屋潛力

規劃署於2019年11月公布《新界棕地使用及作業現況研究》（下稱《棕地研究》）。報告指，在1,579公頃棕地當中，約有803公頃已納入正在推行或規劃中的新發展區項目或其他已知的政府或私人發展項目。撇除803公頃及另外位於保育相關地帶的76公頃棕地，餘下約700公頃的棕地零散分布於新界各處。

在這700公頃棕地當中，450公頃被列為具有高或中度可能發展潛力。規劃署一直分階段檢視這450公頃棕地，以評估當中有多少適合作短、中期公營房屋發展。

元朗屯門大埔地料提供逾2萬公屋

首階段檢視已於2019年完成，涵蓋較接近現有基建設施的160公頃棕地。規劃署在當中物色了八組位於元朗、屯門及大埔可在短、中期作較高密度公營房屋發展的棕地群，涉及前述160公頃棕地中的36公頃，透過與其相鄰並具發展潛力的土地合併研究，八個項目的研究範圍合共約63公頃，現階段粗略預計可提供超過20,000個公營房屋單位。

這些項目分別位於元朗屏山北、十八鄉、大旗嶺、沙浦和屏山南；屯門泥圍和藍地北；大埔泰亨等。

上水元朗地料涉逾萬伙

在第二階段檢視，政府檢視位於上水及元朗的棕地群，這個棕地群有四組，可能具潛力在短、中期內作公營房屋發展。這四組棕地群合共涉及約11公頃的棕地，而透過與其相鄰的土地合併研究，建議研究的範圍合共約31公頃。

現階段粗略預計上述四組棕地群合共可提供超過10,000個公營房屋單位。這四組棕地群分別位於上水華山，以及元朗沙江圍北、屏葵路和錦河路。規劃署表示，爭取將部分單位落成的時間壓縮至由工程可行性研究起計大約10年內，以增加短中期供應。

新田/落馬洲涉12公頃棕地

新田/落馬洲發展樞紐是這個階段的另一個研究項目。在研究過程中，新田/落馬洲發展樞紐的範圍已伸延至覆蓋鄰近土地，當中包括約12公頃的棕地，以便綜合規劃及發展。

換言之，這12公頃棕地，是新田/落馬洲發展樞紐320公頃正在規劃中的新發展區項目的一部分，而該項目預計合共可提供31,000房屋單位，以及經濟和社區設施。

牛潭尾車站棕地涉逾6,000伙

政府亦檢視牛潭尾地區，建議研究範圍涉及擬建牛潭尾車站周邊地區，包括18公頃零散棕地，其餘的主要是寮屋區和常耕或荒置農地，涉及多種土地用途地帶，計有「綜合發展區」、「住宅(丁類)」、「工業(丁類)」、「康樂」和「綠化地帶」。 如果假設整個地區會用作房屋發展，粗略估計上述18公頃零散棕地日後會帶來超過6,000個公營及私營房屋單位供應。

雖然政府公布新界棕地的總面積，但現時難以估計所有這些棕地可提供住宅單位數目。中原測量師行執行董事張競達指，單憑棕地佔地總面積，很難估計未來提供單位的數目，因每幅地可建多少單位，涉及多少樓面，需要以地積比率計算，每個地區規劃不同，地積比率亦不同，況且未必全部地皮面積用作建屋，比方一個小社區也需要社區設施。

張競達又說，即使在新界，新市鎮與鄉郊的地積比率也有不同，若果棕地近市中心，地積比率可以是5倍，但若果棕地位於較遠的錦田，地積比率低過1倍。

政府首兩階段檢視棕地表

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